by Me MILON-BOULHOLHarcèlement dans la fonction publique : définitions, preuve et recours
Le harcèlement moral dans la fonction publique est une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration et, dans certains cas, celle de son auteur. Lorsqu’il est établi, il peut ouvrir droit à une protection fonctionnelle, à une indemnisation des préjudices subis et, le cas échéant, à des sanctions disciplinaires ou pénales.
Encore faut-il savoir dans quelles conditions une situation peut être juridiquement qualifiée de harcèlement moral et comment en rapporter la preuve.
Qu’est-ce que le harcèlement moral dans la fonction publique ?
Le harcèlement moral des agents publics est défini par l’article L.133-2 du Code général de la fonction publique. Il résulte d’agissements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits ou à la dignité de l’agent, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.
Trois éléments doivent être caractérisés :
- des agissements répétés ;
- une dégradation des conditions de travail ;
- une atteinte ou un risque d’atteinte à la santé, à la dignité ou à la carrière de l’agent.
En revanche, l’intention de nuire de l’auteur n’est pas une condition du harcèlement moral. Le juge administratif apprécie les faits de manière objective et tient compte de l’ensemble des circonstances de l’espèce.
À l’inverse, un simple conflit professionnel, une réorganisation du service ou l’exercice normal du pouvoir hiérarchique ne suffisent pas à caractériser un harcèlement lorsqu’ils sont justifiés par l’intérêt du service.
Comment prouver un harcèlement moral ?
La preuve constitue l’enjeu principal du contentieux.
Depuis la décision de Section CE, 11 juillet 2011, Mme Montaut (n° 321225), le Conseil d’État applique un régime probatoire aménagé. L’agent public n’a pas à démontrer avec certitude le harcèlement : il lui appartient de présenter des éléments de fait précis et concordants permettant d’en faire présumer l’existence.
Il incombe ensuite à l’administration d’établir que les décisions ou agissements contestés reposaient sur des considérations étrangères à tout harcèlement.
Le juge administratif apprécie ensuite les éléments produits par chacune des parties afin de déterminer si le harcèlement est caractérisé.
Les preuves les plus utiles
La constitution d’un dossier chronologique est essentielle. Les principales pièces retenues par les juridictions administratives sont notamment :
- les courriels et échanges professionnels ;
- les comptes rendus d’entretien ;
- les évaluations professionnelles ;
- les retraits de missions ou changements d’affectation ;
- les attestations de collègues ;
- les certificats médicaux ;
- les arrêts de travail.
Le certificat médical ne suffit jamais, à lui seul, à démontrer le harcèlement. Il vient renforcer un faisceau d’indices apprécié globalement par le juge.
La protection fonctionnelle
Les articles L.134-1 et suivants du Code général de la fonction publique imposent à l’administration de protéger ses agents lorsqu’ils sont victimes, à l’occasion de leurs fonctions, de faits de harcèlement moral ou sexuel.
La demande de protection fonctionnelle doit être adressée par écrit et exposer précisément les faits ainsi que les pièces justificatives disponibles.
Dès lors qu’une présomption sérieuse de harcèlement existe, l’administration doit prendre les mesures nécessaires pour assurer la protection de l’agent. Cette obligation peut notamment conduire à l’ouverture d’une enquête administrative, à la prise de mesures conservatoires ou à la prise en charge des frais de défense.
Le refus de protection fonctionnelle constitue une décision susceptible d’un recours devant le tribunal administratif.
Le harcèlement sexuel et les agissements sexistes
Le harcèlement sexuel est régi par l’article L.133-1 du Code général de la fonction publique.
Contrairement au harcèlement moral, un fait unique peut suffire lorsqu’il s’agit d’une pression grave exercée dans le but d’obtenir un acte de nature sexuelle.
Les agents publics bénéficient également d’une protection contre les agissements sexistes, définis comme tout comportement lié au sexe d’une personne ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement de travail intimidant, hostile, humiliant ou offensant.
Quels recours en cas de harcèlement ?
Plusieurs procédures peuvent être engagées simultanément.
L’agent peut solliciter la protection fonctionnelle, demander l’ouverture d’une enquête administrative, saisir le tribunal administratif afin d’obtenir l’annulation d’une décision ou la réparation de ses préjudices, voire déposer une plainte pénale lorsque les faits constituent une infraction.
En cas d’urgence, notamment lorsqu’une atteinte grave est portée à la santé ou à une liberté fondamentale, une procédure de référé peut également être envisagée.
Quelle indemnisation peut être obtenue ?
Lorsque le harcèlement est reconnu, l’agent peut obtenir la réparation de l’ensemble des préjudices directement liés aux faits.
Les juridictions administratives indemnisent notamment :
- le préjudice moral ;
- les troubles dans les conditions d’existence ;
- le préjudice de carrière ;
- la perte de chance d’obtenir un avancement ou une promotion ;
- les conséquences de l’altération de l’état de santé.
Le montant de l’indemnisation dépend de la gravité des faits, de leur durée, de leurs conséquences et des éléments de preuve produits.
Quelles sanctions encourt l’auteur des faits ?
Les faits de harcèlement peuvent entraîner un cumul de responsabilités.
L’auteur s’expose à des sanctions disciplinaires pouvant aller jusqu’à la révocation, à des poursuites pénales sur le fondement des articles 222-33 et 222-33-2 du Code pénal ainsi qu’à une éventuelle responsabilité civile en cas de faute personnelle.
Pourquoi consulter un avocat ?
Les contentieux relatifs au harcèlement dans la fonction publique présentent d’importantes spécificités procédurales et probatoires.
L’intervention d’un avocat permet notamment d’apprécier la qualification juridique des faits, de constituer un dossier de preuve cohérent, de rédiger une demande de protection fonctionnelle, de choisir la stratégie contentieuse la plus adaptée et d’obtenir la réparation intégrale des préjudices subis.
Questions fréquentes
Un fait isolé suffit-il à caractériser un harcèlement moral ?
En principe non. Le harcèlement moral suppose des agissements répétés. En revanche, un fait unique peut suffire à caractériser un harcèlement sexuel lorsqu’il constitue une pression grave à finalité sexuelle.
Qui doit prouver le harcèlement ?
L’agent doit présenter des éléments laissant présumer l’existence d’un harcèlement. Il appartient ensuite à l’administration de démontrer que les faits reprochés reposent sur des considérations étrangères à tout harcèlement.
L’administration peut-elle refuser la protection fonctionnelle ?
Oui, mais uniquement si les conditions légales ne sont pas réunies. Le refus peut être contesté devant le tribunal administratif.
Quels sont les délais pour agir ?
Les délais varient selon la procédure engagée. Il est recommandé de consulter rapidement un avocat afin de préserver l’ensemble des voies de recours.
En résumé
Le harcèlement moral dans la fonction publique répond à une définition légale précise et bénéficie d’un régime probatoire protecteur pour les agents publics. La réussite d’un recours dépend principalement de la qualité des preuves réunies, de la chronologie des faits et de la stratégie contentieuse mise en œuvre dès les premiers signalements. Une analyse juridique précoce permet souvent d’améliorer les chances d’obtenir la protection de l’administration et la réparation intégrale des préjudices subis
by Me MILON-BOULHOLUne commune peut-elle installer une croix sur son domaine public ?
Une commune peut-elle réinstaller une croix sur son domaine public au motif qu’une croix identique existait avant 1905 ? Par un arrêt du 26 juin 2025 (CAA Marseille, n° 25MA03453, Commune de Quasquara), la cour administrative d’appel répond par la négative lorsque cette réinstallation ne s’inscrit pas dans la continuité de l’ouvrage d’origine. Une interruption de plusieurs décennies et un changement d’emplacement suffisent à faire perdre le bénéfice de l’exception prévue par l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905.
L’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 interdit l’installation d’emblèmes religieux sur le domaine public
Le principe est clair : l‘article 28 de la loi du 9 décembre 1905 prohibe l’installation de tout signe ou emblème religieux sur les monuments et terrains relevant du domaine public de l’État ou des collectivités territoriales.
Le législateur a toutefois prévu une exception afin de préserver le patrimoine existant avant l’entrée en vigueur de la loi. Les emblèmes religieux anciens peuvent ainsi être entretenus, restaurés ou remplacés, sans que ces opérations soient assimilées à une nouvelle implantation.
Cette dérogation demeure cependant d’interprétation stricte, conformément à la jurisprudence administrative.
Une ancienne croix ne justifie pas automatiquement une nouvelle installation
Dans cette affaire, le maire avait autorisé l’installation d’une croix latine en bois sur un terrain communal en faisant valoir qu’une croix similaire existait dans le village avant 1905.
La cour administrative d’appel écarte cet argument pour deux raisons déterminantes.
D’une part, l’ancienne croix avait disparu depuis plus de trente ans après avoir été retirée en raison de son état de dégradation. Aucun élément ne permettait d’établir que ce retrait était provisoire ou qu’un projet de réinstallation avait été envisagé.
D’autre part, la nouvelle croix n’était pas implantée au même emplacement que l’ouvrage historique. La commune ne justifiait pas ce changement de localisation.
Pour la juridiction, ces deux éléments excluent toute continuité entre les deux ouvrages. La nouvelle croix constitue donc une nouvelle installation d’un emblème religieux sur le domaine public, et non le remplacement d’un ouvrage préexistant.
Une confirmation de la jurisprudence sur la neutralité du domaine public
Cette décision s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence du Conseil d’État relative à l’article 28 de la loi de 1905, notamment les décisions d’Assemblée du 9 novembre 2016 (Commune de Melun et Fédération départementale de la Libre Pensée de Vendée), qui avaient déjà rappelé que les exceptions au principe d’interdiction doivent être appréciées de manière restrictive.
L’arrêt de la CAA de Marseille apporte une précision importante : la notion de remplacement suppose une véritable continuité historique, matérielle et géographique avec l’emblème initial.
Quels enseignements pour les collectivités territoriales ?
Cette décision invite les collectivités à la prudence lorsqu’elles envisagent la restauration ou la réinstallation d’un symbole religieux sur leur domaine public.
L’existence ancienne d’une croix, d’un calvaire ou d’un autre emblème religieux ne suffit pas à elle seule à justifier une nouvelle implantation. Les collectivités doivent être en mesure de démontrer qu’il s’agit bien de l’entretien, de la restauration ou du remplacement de l’ouvrage initial, et non de la création d’un nouvel emblème.
À défaut, la décision est susceptible d’être annulée pour méconnaissance de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 et du principe de neutralité des personnes publiques.
by Me MILON-BOULHOLContester un permis de construire : conditions, délais et procédure de recours
L’affichage d’un permis de construire à proximité de votre propriété peut susciter des interrogations, voire des inquiétudes. Que faire lorsqu’un projet semble méconnaître les règles d’urbanisme ou porter atteinte à vos conditions de jouissance ?
Le droit de l’urbanisme permet aux tiers concernés de demander l’annulation d’un permis de construire devant le juge administratif. Toutefois, ce recours est strictement encadré afin de limiter les contentieux abusifs.
Qui peut agir ? Dans quels délais ? Quels moyens peuvent être invoqués ? Quelle est la procédure à suivre ?
Le permis de construire : une autorisation administrative susceptible de recours
Le permis de construire constitue une décision administrative individuelle créatrice de droits, délivrée par l’autorité compétente après instruction d’une demande déposée par le pétitionnaire.
Cette autorisation vise à vérifier la conformité du projet notamment :
- aux dispositions du Code de l’urbanisme ;
- au Plan Local d’Urbanisme (PLU) ;
- aux servitudes d’utilité publique ;
- aux prescriptions environnementales applicables.
Comme toute décision administrative, le permis de construire peut faire l’objet d’un recours contentieux devant la juridiction administrative compétente.
Qui peut contester un permis de construire ?
L’exigence d’un intérêt à agir
Depuis plusieurs réformes successives du contentieux de l’urbanisme, l’accès au juge a été significativement encadré.
L’article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme prévoit que :
Une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements n’est recevable à former un recours contre un permis de construire que si la construction est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement.
Le requérant doit donc démontrer l’existence d’une atteinte directe et suffisamment caractérisée.
La jurisprudence considère généralement recevables :
- les voisins immédiats ;
- les propriétaires de parcelles contiguës ;
- certains occupants ou locataires ;
- les copropriétaires concernés par le projet.
En revanche, une simple opposition de principe à une opération immobilière ne suffit pas à caractériser un intérêt à agir.
Quels moyens peuvent être invoqués contre un permis de construire ?
Le juge administratif exerce un contrôle de légalité sur l’autorisation délivrée.
Les moyens susceptibles d’être invoqués peuvent concerner tant la légalité externe que la légalité interne de la décision.
Les moyens de légalité externe
Ils concernent les conditions d’élaboration et de délivrance du permis.
Par exemple :
Incompétence de l’auteur de l’acte
Le permis doit être signé par l’autorité légalement compétente.
Vice de procédure
Le recours peut être fondé sur :
- une consultation obligatoire omise ;
- un avis irrégulier ;
- une enquête publique défaillante lorsque celle-ci est requise.
Dossier de demande incomplet
Certaines irrégularités affectant le dossier peuvent également être invoquées lorsqu’elles ont eu une incidence sur l’appréciation portée par l’administration.
Les moyens de légalité interne
Ils concernent le contenu même de l’autorisation.
Méconnaissance du PLU
Il s’agit du contentieux le plus fréquent.
Peuvent notamment être contestés :
- la hauteur du bâtiment ;
- l’implantation en limite séparative ;
- l’emprise au sol ;
- les règles de stationnement ;
- les règles architecturales ;
- les espaces verts imposés.
Violation du Code de l’urbanisme
Certaines dispositions nationales demeurent applicables même en présence d’un PLU.
Erreur manifeste d’appréciation
Le juge peut censurer une décision lorsque l’administration a manifestement sous-estimé les conséquences du projet sur son environnement.
Atteinte à des servitudes ou protections particulières
Les projets situés :
- à proximité d’un monument historique ;
- dans un site patrimonial remarquable ;
- dans une zone protégée ;
sont soumis à des contraintes renforcées.
Quels sont les délais pour agir ?
Le délai de recours des tiers
Conformément aux articles R. 600-2 et suivants du Code de l’urbanisme, le recours doit être exercé dans un délai de deux mois.
Ce délai court à compter du premier jour d’un affichage continu et régulier du permis sur le terrain.
L’affichage doit notamment mentionner :
- le nom du bénéficiaire ;
- le numéro du permis ;
- la nature du projet ;
- la surface créée ;
- les voies et délais de recours.
Un affichage irrégulier peut empêcher le déclenchement du délai contentieux.
L’obligation de notification du recours
L’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme impose une formalité souvent méconnue.
Toute personne contestant un permis de construire doit notifier son recours :
- au bénéficiaire du permis ;
- à l’autorité qui l’a délivré.
Cette notification doit intervenir dans un délai de quinze jours à compter du dépôt du recours.
Son omission entraîne généralement l’irrecevabilité de la requête.
Cette exigence constitue l’une des principales causes d’échec des recours en urbanisme.
Le recours gracieux : une stratégie à envisager
Avant toute saisine du tribunal administratif, le requérant peut former un recours gracieux.
Cette démarche consiste à demander à l’administration :
- le retrait du permis ;
- sa modification ;
- sa régularisation.
Le recours gracieux présente plusieurs intérêts :
- suspension du délai contentieux ;
- ouverture d’un dialogue avec le pétitionnaire ;
- possibilité d’obtenir une régularisation amiable.
Toutefois, il doit être juridiquement argumenté afin d’être efficace.
INFO – Urbanisme : le recours gracieux ne proroge plus les délais de recours
Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025, le recours gracieux exercé contre une autorisation d’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager, déclaration préalable, etc.) ne proroge plus le délai de recours contentieux. Désormais, le délai pour saisir le tribunal administratif continue de courir, même lorsqu’un recours gracieux est adressé à l’administration.
Cette réforme, codifiée à l’article L. 600-12-2 du Code de l’urbanisme, vise à renforcer la sécurité juridique des opérations de construction. Les requérants doivent donc être particulièrement vigilants : attendre la réponse de l’administration à un recours gracieux peut désormais conduire à la forclusion du recours contentieux.
En pratique : le recours gracieux conserve un intérêt pour rechercher une solution amiable, mais il ne permet plus de « gagner du temps » avant de saisir le juge administratif.
Le recours devant le tribunal administratif
À défaut de solution amiable, le litige relève de la compétence du tribunal administratif territorialement compétent.
La requête doit exposer précisément :
- les faits ;
- les règles d’urbanisme applicables ;
- les irrégularités invoquées ;
- les conclusions demandées.
Le juge peut :
- rejeter la requête ;
- annuler totalement le permis ;
- annuler partiellement l’autorisation ;
- surseoir à statuer afin de permettre une régularisation.
Depuis plusieurs années, le législateur favorise en effet les mécanismes de régularisation des autorisations d’urbanisme afin d’éviter des annulations systématiques.
Le référé-suspension : obtenir l’arrêt provisoire des travaux
Lorsque les travaux débutent rapidement, il peut être nécessaire d’agir en urgence.
L’article L. 521-1 du Code de justice administrative permet d’introduire un référé-suspension.
Le requérant doit démontrer :
- l’urgence ;
- l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité du permis.
Si ces conditions sont réunies, le juge des référés peut suspendre l’exécution de l’autorisation jusqu’au jugement définitif.
Les risques liés aux recours abusifs
Le contentieux de l’urbanisme fait l’objet d’une vigilance particulière du législateur.
L’article L. 600-7 du Code de l’urbanisme permet au bénéficiaire du permis de solliciter des dommages-intérêts lorsqu’un recours est exercé dans des conditions abusives et lui cause un préjudice excessif.
Cette disposition vise à sanctionner les recours dilatoires ou manifestement dépourvus de fondement.
Pourquoi consulter un avocat en droit de l’urbanisme ?
Le contentieux des permis de construire repose sur des règles procédurales particulièrement techniques :
- appréciation de l’intérêt à agir ;
- vérification des délais ;
- respect des formalités de notification ;
- identification des moyens opérants ;
- analyse du PLU applicable.
Une étude préalable du dossier permet d’évaluer la recevabilité du recours ainsi que les chances de succès d’une action devant le juge administratif.
Besoin d’un accompagnement ?
Notre cabinet intervient en droit de l’urbanisme pour assister les particuliers, les entreprises et les collectivités dans le cadre :
- des recours contre les permis de construire ;
- des recours contre les permis d’aménager ;
- des contentieux d’urbanisme ;
- des procédures de référé ;
- des demandes de régularisation d’autorisations d’urbanisme.
Chaque situation nécessitant une analyse spécifique, il est recommandé d’agir rapidement dès la découverte du projet afin de préserver l’ensemble des voies de recours ouvertes.
by Me MILON-BOULHOLLes compétences du conseil municipal
Les compétences du conseil municipal sont définies par l’article L. 2121-29 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette disposition consacre la clause générale de compétence communale, complétée par des attributions spécifiques expressément prévues par la loi.
I- Désignation des organes de direction communale
- Élection du maire et des adjoints
Conformément aux articles L. 2122-1 et suivants du CGCT, le conseil municipal, réuni dans les trois jours suivant le scrutin électoral (art. L. 2121-12 CGCT), procède à l’élection du maire au scrutin secret, à la majorité absolue des suffrages exprimés des conseillers en exercice.
En cas d’égalité, le scrutin est renouvelé et, à défaut, celui ayant obtenu le plus de voix est élu. Les adjoints sont élus selon les mêmes modalités dans la limite du tiers de l’effectif du conseil (art. L. 2123-13 CGCT).
- Représentation intercommunale
L’article L. 2121-29, 9° CGCT confère au conseil municipal compétence pour désigner ses délégués auprès des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale), syndicats mixtes et autres organismes intercommunaux.
II- Compétences budgétaires et fiscales
- Approbation du budget et des comptes
L’article L. 2312-1 CGCT réserve exclusivement au conseil municipal :
- Le vote du budget primitif avant le 15 avril ;
- L’adoption du compte administratif ;
- La décision relative aux emprunts et affectations de crédits.
Ces décisions requièrent la majorité absolue des membres présents.
- Fiscalité locale
Le conseil fixe les taux des taxes directes locales (art. L. 2321-1 et suivants CGCT) et délibère sur la création ou suppression de taxes facultatives.
III. Urbanisme et aménagement du territoire
- Documents d’urbanisme
Le conseil municipal est compétent pour approuver (art. L. 153-20 CGCT) :
- Le Plan Local d’Urbanisme (PLU) ;
- La carte communale ;
- Les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP).
- Servitudes d’utilité publique Conformément à l’article L. 421-1 du Code de l’urbanisme, le conseil peut instituer des servitudes d’utilité publique après enquête publique.
- Opérations d’aménagement
Compétence pour créer des zones d’aménagement concerté (ZAC) et délibérer sur les acquisitions ou aliénations de biens immobiliers.
IV – Organisation des services publics communaux
- Réglementation des services publics
Le conseil municipal adopte les règlements des services publics administratifs (écoles, crèches, bibliothèques) et règle les tarifs des services publics industriels et commerciaux. - Subventions et participation
L’article L. 2252-2 CGCT autorise le conseil à allouer des subventions aux associations poursuivant un but d’intérêt général.
V- Contrôle juridictionnel des délibérations
- Recours pour excès de pouvoir
Toute personne ayant un intérêt suffisant peut saisir le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la publicité de la délibération (art. R. 421-1 CJA). Le Conseil d’État a précisé que l’intérêt à agir s’apprécie au cas par cas (CE, 12 mai 1993, Mme A.). - Contrôle de légalité
Le préfet exerce un contrôle a priori et peut demander la suspension d’une délibération illégale ou la former devant le juge administratif (art. L. 2132-1 CGCT). - Publicité des délibérations
Les délibérations doivent être affichées pendant huit jours francs à la porte de la mairie et transmises au préfet dans les deux jours (art. L. 2121-27 et L. 2121-35 CGCT).
Tableau récapitulatif des compétences majeures
| Domaine | Compétence exclusive conseil | Base légale |
| Élection maire/adjoints | Oui | L. 2122-5 CGCT |
| Budget primitif | Oui | L. 2312-1 CGCT |
| PLU/POSEP | Oui | L. 153-20 CGCT |
| Taux taxes locales | Oui | L. 2321-2 CGCT |
| Subventions associations | Oui | L. 2252-2 CGCT |
FAQ juridique
Quelles sont les compétences non délégables au maire ?
Budget primitif, comptes administratifs, taux fiscaux, approbation PLU (art. L. 2122-22 CGCT).
Quelle majorité est requise pour le budget ?
Majorité absolue des suffrages exprimés (art. L. 2312-1 CGCT).
Délai de recours contre une délibération illégale ?
Deux mois à compter de la publicité (art. R. 421-1 CJA).
Le conseil peut-il siéger sans quorum ?
Non : présence d’au moins la moitié des conseillers en exercice (art. L. 2121-10 CGCT).
by Me MILON-BOULHOLLes servitudes d’urbanisme
Les servitudes d’urbanisme constituent un régime particulier de limitations administratives au droit de propriété, instauré pour garantir l’équilibre entre l’intérêt général en matière d’aménagement du territoire et les droits des propriétaires. Cet article propose une analyse détaillée et juridique de ces contraintes, essentielle pour les praticiens du droit de l’urbanisme et de la propriét
by Me MILON-BOULHOLLe référé-préventif
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by Me MILON-BOULHOLVerdict in “American Sniper” Trial
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The end of law is not to abolish or restrain, but to preserve and enlarge freedom. For in all the states of created beings capable of law
– by John Doe, Company CEO