Référé administratif en urgence : suspension, liberté ou mesures utiles ?

Le référé administratif permet d’obtenir du juge une réponse en quelques jours, voire en 48 heures, face à une décision de l’administration qui produit des effets immédiats. Sans lui, il faudrait attendre le jugement au fond, qui intervient souvent plusieurs mois, parfois plus d’un an, après la saisine du tribunal. Le code de justice administrative (CJA) prévoit trois référés d’urgence (art. L.521-1 à L.521-3) : ils ne répondent pas aux mêmes besoins, et se tromper de fondement conduit souvent au rejet.

Ces procédures sont issues de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, entrée en vigueur le 1er janvier 2001. Avant cette réforme, le juge administratif ne disposait ni d’une véritable culture de l’urgence, ni d’outils adaptés pour statuer rapidement.

Le référé administratif en 30 secondes

• Vous voulez bloquer une décision (permis de construire, sanction, refus) le temps que le tribunal la juge : c’est le référé-suspension.
• Une liberté essentielle est gravement et manifestement menacée par l’administration : c’est le référé-liberté, jugé en 48 heures.
• Vous avez besoin d’une mesure concrète sans avoir de décision à contester : c’est le référé mesures utiles.

Dans les trois cas, il faut démontrer l’urgence, pièces à l’appui. Le juge des référés prend des mesures provisoires : il ne tranche pas définitivement le litige.

1. Le référé-suspension : bloquer une décision administrative (art. L.521-1 CJA)

Le référé-suspension permet d’obtenir la suspension de l’exécution d’une décision administrative, même de rejet, jusqu’au jugement au fond. C’est le référé le plus utilisé devant les tribunaux administratifs.

Recevabilité : deux préalables

• Une décision qui n’est pas entièrement exécutée. Une décision déjà pleinement exécutée n’a plus d’effets à suspendre : la demande est alors irrecevable.
• Un recours au fond lui-même recevable. Le référé-suspension est l’accessoire d’une requête en annulation ou en réformation. Celle-ci peut être déposée avant ou en même temps, mais dans une requête distincte, dont une copie est jointe à la demande de suspension.

Conditions : l’urgence et le doute sérieux

1. L’urgence. La décision doit porter une atteinte suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il défend (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815). Le juge l’apprécie concrètement, au vu des éléments apportés par le requérant, et globalement, en tenant compte de l’intérêt public qui s’attache à l’exécution immédiate (CE, Sect., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes et Société Sud-Est Assainissement, n° 229562).
2. Un doute sérieux quant à la légalité, en l’état de l’instruction. Le juge procède à un examen rapide du dossier et ne peut exiger davantage qu’un doute sérieux : une illégalité certaine n’est pas requise.

Ce que le juge peut ordonner

Le juge suspend tout ou partie de la décision. Une décision de rejet peut aussi être suspendue (CE, Sect., 20 décembre 2000, Ouatah, n° 206745) ; le juge peut alors enjoindre à l’administration de réexaminer la demande.

Les mesures sont provisoires. La suspension prend fin au plus tard lorsque le tribunal statue au fond, mais le juge peut fixer une durée plus courte (CE, ord., 3 décembre 2001, SA Prodif Méditerranée, n° 239762). Il ne peut pas prescrire une mesure aux effets en tous points identiques à ceux de l’exécution d’un jugement d’annulation (CE, 23 octobre 2015, Syndicat départemental CGT des agents Direccte 76, n° 386649). Enfin, les mesures peuvent être modifiées ou levées au vu d’un élément nouveau (art. L.521-4 CJA).

Cas particulier de l’urbanisme

Contre un permis de construire, d’aménager ou de démolir, ou une non-opposition à déclaration préalable, l’urgence est présumée. En contrepartie, le référé ne peut être introduit que jusqu’à l’expiration du délai de cristallisation des moyens (art. L.600-3 du code de l’urbanisme).

Voie de recours

L’ordonnance est rendue en dernier ressort : seul un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État est ouvert, dans les 15 jours de sa notification (art. R.523-1 CJA). Il doit être présenté par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation.

2. Le référé-liberté : protéger une liberté fondamentale en 48 heures (art. L.521-2 CJA)

Le référé-liberté permet au juge d’ordonner, en 48 heures, toute mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale. Aucune requête au fond n’est exigée. Ses conditions sont cumulatives (CE, 8 février 2001, Guillou, n° 229948).

Une urgence particulière

• Un préjudice grave et immédiat. L’urgence est constituée lorsque la décision contestée porte une atteinte suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il défend (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815).
• Une urgence particulière, justifiée par le requérant (art. R.522-1 CJA) : il doit établir des circonstances particulières rendant nécessaire une mesure à très bref délai (CE, ord., 28 mars 2008, Kadri, n° 314368). Elle est plus exigeante que l’urgence du référé-suspension.
• Elle s’apprécie à la date de la saisine (CE, 17 mars 2010, Larkhawi, n° 332585) et au jour où le juge statue (CE, 24 novembre 2006, n° 277981). Il n’y a plus d’urgence, par exemple, si l’administration suspend elle-même la décision le jour de l’audience (CE, ord., 22 mai 2003, Commune de Théoule-sur-Mer, n° 256848).
• La saisine n’est enfermée dans aucun délai (même décision Larkhawi). Un requérant qui a trop tardé peut toutefois se voir reprocher d’avoir lui-même créé l’urgence.
• Elle est caractérisée lorsqu’aucun intérêt public suffisant ne justifie le maintien d’une mesure portant gravement atteinte à une liberté fondamentale (CE, ord., 17 avril 2020, Commune de Sceaux, n° 440057).

Une liberté fondamentale

Le code ne définit pas cette notion. Le Conseil d’État en retient une conception propre à l’article L.521-2 : liberté d’aller et venir, droit de propriété, liberté d’expression, droit au respect de la vie, liberté de culte, droit d’asile, entre autres.

Une atteinte grave et manifestement illégale

L’illégalité doit être manifeste et l’atteinte grave. Il doit exister un rapport direct entre l’illégalité relevée et la gravité de ses effets sur l’exercice de la liberté en cause (CE, 12 novembre 2001, Commune de Montreuil-Bellay, n° 239840).

L’atteinte doit dépasser un certain seuil de gravité (CE, Sect., 30 octobre 2001, n° 238211). Ainsi, une simple gêne dans l’accès d’un riverain à la voie publique ne porte pas une atteinte grave au droit de propriété, dès lors qu’il n’est pas privé de tout accès (CE, réf., 3 mars 2011, n° 347061).

L’atteinte peut résulter d’une carence de l’administration, dont la gravité s’apprécie au regard des moyens dont elle dispose (CE, 27 novembre 2013, n° 373300). C’est le cas, par exemple, en matière d’hébergement d’urgence (CE, réf., 10 février 2012, Fofana, n° 356456).

Une atteinte commise dans l’exercice d’un pouvoir

L’atteinte doit émaner d’une personne publique, ou d’un organisme privé chargé d’un service public, agissant dans l’exercice de ses pouvoirs. Lorsque la mesure est manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l’administration et porte atteinte à la liberté individuelle ou éteint un droit de propriété, il s’agit d’une voie de fait, qui relève du juge judiciaire (TC, 17 juin 2013, Bergoend).

Les pouvoirs du juge

Le juge n’intervient que si des mesures de sauvegarde peuvent être prises utilement et à très bref délai (CE, 13 décembre 2017, n° 415207). Il peut suspendre une décision ou adresser des injonctions : il a ainsi enjoint au Premier ministre de préciser, sous 48 heures, certaines règles du confinement lié au Covid-19 (CE, ord., 22 mars 2020, Syndicat Jeunes Médecins, n° 439674).

Ces mesures doivent rester provisoires (art. L.511-1 CJA). Le juge ne peut donc ni annuler une décision (CE, ord., 24 janvier 2001, Université Paris VIII Vincennes Saint-Denis, n° 229501), ni ordonner une mesure aux effets identiques à l’exécution d’un jugement d’annulation (CE, ord., 1er mars 2001, Paturel, n° 230794).

Voie de recours

L’ordonnance rendue après audience peut faire l’objet d’un appel devant le juge des référés du Conseil d’État, dans les 15 jours de sa notification (art. L.523-1 CJA). Ce délai est franc (CE, 23 mai 2001, Baudoin, n° 232498). L’appel est dispensé du ministère d’avocat aux Conseils (art. R.523-3 CJA) : un avocat à la Cour peut donc assister et représenter son client devant le Conseil d’État. Le juge d’appel statue lui aussi en 48 heures.

3. Le référé mesures utiles : obtenir une mesure concrète (art. L.521-3 CJA)

Le référé mesures utiles, dit aussi « référé conservatoire », permet d’obtenir du juge toute mesure concrète utile, même en l’absence de décision administrative préalable. C’est l’outil des situations que les deux autres référés ne couvrent pas.

Quatre conditions :

1. L’urgence.
2. L’utilité de la mesure demandée.
3. L’absence de contestation sérieuse sur le droit invoqué.
4. Ne pas faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, y compris d’une décision de refus. Le Conseil d’État admet une exception lorsqu’il s’agit de prévenir un péril grave (CE, Sect., 5 février 2016, Benabdellah, n° 393540).

Exemples classiques :

• l’expulsion d’un occupant sans titre du domaine public ;
• la communication d’un document nécessaire à la préservation des droits d’un requérant ;
• l’injonction faite à un cocontractant de l’administration d’exécuter ses obligations, lorsque la continuité du service public est en jeu.

Voie de recours. Comme pour le référé-suspension, l’ordonnance ne peut faire l’objet que d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, dans un délai de 15 jours.

Tableau comparatif des trois référés d’urgence

Quel référé choisir ? Méthode et erreurs à éviter

Le bon réflexe est de partir de ce que l’on demande au juge, et non de la gravité ressentie de la situation.

1. Une décision existe et vous voulez l’arrêter ? Référé-suspension, accompagné d’un recours au fond.
2. Une liberté fondamentale est atteinte de façon grave et manifestement illégale, et chaque heure compte ? Référé-liberté.
3. Aucune décision à contester, mais une mesure concrète est nécessaire ? Référé mesures utiles.

Les erreurs les plus fréquentes :

• Oublier la requête au fond en référé-suspension : la demande est irrecevable.
• Affirmer l’urgence sans la prouver. Le juge attend des éléments concrets et datés : conséquences financières, calendrier des travaux, situation personnelle.
• Créer soi-même l’urgence. Un requérant qui a tardé à agir peut se voir opposer son propre retard.
• Choisir le référé-liberté par réflexe. Son seuil d’exigence est élevé ; une simple illégalité, même réelle, ne suffit pas.
• Négliger la rédaction. Le juge peut rejeter sans audience une demande dépourvue d’urgence, irrecevable ou manifestement mal fondée (art. L.522-3 CJA).

Bon à savoir. Le juge peut, à tout moment, modifier ou mettre fin aux mesures ordonnées au vu d’un élément nouveau (art. L.521-4 CJA). Les fondements peuvent aussi être mobilisés successivement : le rejet d’un référé-liberté n’interdit pas d’introduire ensuite un référé-suspension.

Les autres référés devant le juge administratif

Le CJA prévoit d’autres référés, qui ne supposent pas d’urgence ou répondent à des contentieux spécifiques :

• Référé-constat (art. R.531-1) : faire constater des faits par un expert, par exemple l’état d’un bâtiment.
• Référé-instruction (art. R.532-1) : obtenir une expertise ou une mesure d’instruction avant tout procès.
• Référé-provision (art. R.541-1) : obtenir une avance sur une somme due, lorsque l’obligation n’est pas sérieusement contestable.
• Référés précontractuel et contractuel (art. L.551-1 et L.551-13) : contester la passation d’un contrat public, avant ou après sa signature.

Questions fréquentes sur le référé administratif

Combien de temps faut-il pour obtenir une décision en référé ?

Le juge du référé-liberté se prononce dans un délai de 48 heures. Pour le référé-suspension et le référé mesures utiles, aucun délai n’est fixé par les textes : le juge statue dans les meilleurs délais, en pratique le plus souvent en quelques jours ou quelques semaines selon la juridiction.

Faut-il un avocat pour saisir le juge des référés ?

Cela dépend de la procédure. Le référé-liberté est dispensé d’avocat devant le tribunal administratif. L’appel contre une ordonnance de référé-liberté rendue après audience l’est aussi (art. R.523-3 CJA) : un avocat à la Cour peut alors représenter son client devant le Conseil d’État. En revanche, le pourvoi en cassation contre une ordonnance de référé-suspension ou de référé mesures utiles doit être présenté par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Compte tenu des délais très courts, l’assistance d’un avocat en droit public reste fortement recommandée.

Peut-on faire un référé contre un permis de construire ?

Oui, par un référé-suspension accompagné d’un recours en annulation. L’urgence est alors présumée, mais la demande doit être présentée avant l’expiration du délai de cristallisation des moyens (art. L.600-3 du code de l’urbanisme).

Le référé règle-t-il définitivement le litige ?

Non. Le juge des référés ordonne des mesures provisoires. Le litige est tranché définitivement par le jugement au fond, qui peut confirmer ou non l’appréciation du juge des référés.

Que faire si le juge des référés rejette la demande ?

L’ordonnance peut être contestée dans un délai de 15 jours : par un appel devant le Conseil d’État pour le référé-liberté, par un pourvoi en cassation pour les deux autres. En référé-suspension, le recours au fond se poursuit indépendamment du rejet.

Besoin d’agir en urgence face à l’administration ?

En référé, chaque jour compte : l’urgence doit être démontrée et le dossier constitué rapidement. Le cabinet vous aide à identifier le bon fondement, à réunir les pièces et à rédiger votre requête.

L’auteurMe Jean MILON-BOULHOL

Avocat au barreau d’Aix-en-Provence, il intervient en droit public : urbanisme, collectivités territoriales, fonction publique, éducation, domaine public. Chargé d’enseignement à Aix-Marseille Université.

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